Neue Rundfunkfinanzierung – neue Datenschutzprobleme? - SWR

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ARMIN HERB Neue Rundfunkfinanzierung – neue Datenschutzprobleme? Datenschutzrechtliche Normen im neuen Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) Die Rund...

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ARMIN HERB

Neue Rundfunkfinanzierung – neue Datenschutzprobleme? Datenschutzrechtliche Normen im neuen Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) Die Rundfunkgebühren für Hörfunk- und Fernsehgeräte sollen zum 31.12.2012 abgeschafft werden. Denn die Finanzierung des dualen Rundfunksystems in Deutschland und damit insbesondere der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten soll auf eine neue, von Geräten unabhängige Basis gestellt werden. Dafür muss ab dem 1.1.2013 ein Rundfunkbeitrag für jede Wohnung und Betriebsstätte geleistet werden. Damit betrifft die neue Abgabe, für deren Erhebung und Einzug auch eine Vielzahl von Daten erhoben, gespeichert und genutzt werden müs-

I. Einleitung Zur Finanzierung der dualen Rundfunkordnung müssen seit Jahrzehnten für empfangsbereite Rundfunkgeräte (für Hörfunk oder Fernsehen) entsprechende Zahlungen geleistet werden.

1. Von der Gebühr zum Rundfunkbeitrag Aus der ursprünglichen Genehmigungsgebühr für den Betrieb einer Fernmeldeanlage entstanden die Rundfunkgebühren für Hörfunk und Fernsehen.1 Anknüpfungspunkt und Grundregel war und ist bis heute, dass für jedes einzelne Hörfunk- und Fernsehgerät eine Gebühr zu entrichten ist.2 Nunmehr will der Gesetzgeber an das bloße Innehaben einer Wohnung oder Betriebsstätte (bzw. eines Kraftfahrzeugs) anknüpfen und aus der Gebühr soll ein Beitrag werden. Hintergrund ist zum einen die technische Geräteentwicklung, welche die Einteilung in Hörfunk- und Fernsehgeräte immer schwieriger machte, wie die Beispiele von Handys oder Radios mit Display („Sichtbarmachung“) oder internetfähigen PCs („neuartige Rundfunkempfangsgeräte“) zeigen. Aber auch die zunehmend als Belastung empfundenen Kontrollen, z.B. durch Gebührenbeauftragte, führten schließlich nach vielen Anläufen, Gutachten3 und Modellüberlegungen4 zum vorliegenden Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV). Er erfuhr im Laufe des Jahres 2010 nach diversen Anhörungen5 immer wieder Änderungen und wurde mehr und mehr datenschutzfreundlich ausgestaltet. Schließlich unterzeichneten alle Ministerpräsidenten am 15.12.2010 den vorliegenden Staatsvertrag,6 der jetzt noch von allen Landtagen ratifiziert, d.h. in Landesrecht umgesetzt werden muss, damit er am 1.1.2013 in Kraft treten kann.7

2. Datenschutzrechtliche Entwicklung Seit den ersten Rundfunkgebührenstaatsverträgen (RGebStV) hat sich die Bedeutung des Datenschutzes als Persönlichkeitsschutz der betroffenen Gebührenschuldner verstärkt. Datenschutzrechtliche Normierungen wurden deshalb schon im Zuge der Änderungen anlässlich der Wiederherstellung der deutschen Einheit in den RGebStV aufgenommen.8 Auch wenn datenschutzrechtliche Fragen oft nur vorgeschoben werden, um sich der Gebührenpflicht zu entziehen, führte der strikte und stringente Gesetzesvollzug zum Aufspüren auch des letzten Schwarzhörers zu einem Negativimage der GEZ9 und damit 232 Herb: Neue Rundfunkfinanzierung – neue Datenschutzprobleme?

Datenschutzrecht

sen, praktisch jeden, zumal er auch mit einem einmaligen Abgleich mit den Daten aller bei den Einwohnermeldeämtern gemeldeten Personen einhergeht. Im Rahmen dieses Modellwechsels wird der bisherige Rundfunkgebührenstaatsvertrag (RGebStV) durch einen Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) der Länder ersetzt. Der nachfolgende Beitrag befasst sich mit den datenschutzrechtlichen Vorschriften, die sowohl für den Modellwechsel als auch für die die neuen materiellen Regelungen geschaffen wurden, und beleuchtet sie kritisch.

letztlich auch der sie tragenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Ein wesentliches Ziel der Reform ist die weitgehende Abschaffung der Datenerhebungstätigkeiten des Beauftragtendienstes, auch wenn nicht verkannt werden darf, dass letztlich jede Erhebung von Abgaben einer Kontrolle bedarf. Durch die Aufnahme und Konkretisierung von Normen insbesondere zur Datenbeschaffung soll schließlich dem Grundrecht auf Datenschutz der betroffenen Beitragsschuldner Rechnung getragen werden. Einschränkungen sind demnach nur im überwiegenden Allgemeininteresse – wozu aber auch die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zählt – zulässig.

II. Umsetzung grundsätzlicher datenschutzrechtlicher Vorgaben Zu den wichtigsten datenschutzrechtlichen Prinzipien gehören das Zweckbindungsgebot und das Erfordernis einer wirksamen Datenschutzkontrolle.

1. Zweckbindungsgebot im RBStV Das datenschutzrechtliche Zweckbindungsgebot besagt, dass „der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch 1 Mit dem 1. RGebStV wurde zum 1.1.1970 ein einheitliches Regelwerk für alle Bundesländer geschaffen. 2 § 2 Abs. 2 RGebStV; zur Geschichte Hesse, Rundfunkrecht, 2. Aufl. 1999, sowie Ohliger, in: Beck’scher Komm. zum Rundfunkrecht, 2. Aufl. 2008, Vor RGebStV. 3 Bull, Rundfunkbeitrag und Datenschutz, 2010, sowie unter: http://www.ard.de/ intern/Standpunkte; Dittmann, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch eine Medienabgabe, 2008; Kirchhof, Die Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks, 2010. 4 Eicher, in: FS für Hans-Dieter Drewitz, 2009, S. 213 ff. 5 U.a. wurden die Rundfunkbeauftragten für den Datenschutz und die Landesdatenschutzbeauftragten zweimal angehört. 6 Er ist öffentlich zugänglich unter: http://www.rlp.de/ministerpraesident/staats kanzlei/medien/. 7 Einzelne Vorschriften sollen bereits zum 1.1.2012 gelten. 8 Dadurch war z.B. der bereits vorhandene „interne“ Datenschutzbeauftragte der GEZ als Datenschutzbeauftragter nach dem BDSG zu bestellen; ausf. dazu Herb, in: FS für Hans-Dieter Drewitz, 2009, S. 167 ff. 9 Die seit dem 1.1.1976 bestehende Gebühreneinzugszentrale der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland ist ein auf einer Verwaltungsvereinbarung beruhendes rechtlich unselbstständiges Rechenzentrum, das die Gebühren zusammen mit den jeweiligen Gebührenabteilungen der Landesrundfunkbeauftragten und der von ihnen beschäftigten Gebührenbeauftragten einzieht. MMR 4/2011

und präzise bestimmt und dass die Angaben für diesen Zweck geeignet und erforderlich sind“.10 Der Schutz vor Zweckentfremdung ist durch Weitergabe- und Verwertungsverbote zu sichern. Mit § 11 Abs. 5 Satz 1 RBStV haben die Landesgesetzgeber das strikte Zweckbindungsgebot im Bereich der Rundfunkfinanzierung fortgeschrieben. Die Zweckbindung erstreckt sich nicht nur wie in der Vorgängernorm (§ 3 Abs. 3 RGebStV) auf die Daten, die der Anzeigepflicht unterliegen, sondern jetzt auf alle Daten. Danach dürfen alle personenbezogenen Daten, gleichgültig, woher sie stammen und ob sie freiwillig oder auf Grund einer gesetzlichen Pflicht an die Landesrundfunkanstalt (oder ihr Rechenzentrum) gelangt sind, nur für Zwecke des Beitragseinzugs verwendet werden.11 Soweit ersichtlich, handelt es sich dabei inzwischen um die einzige landesrechtliche12 Vorschrift in Deutschland, die eine derart strikte Zweckbindung ohne Ausnahmen festschreibt. Dies ist bemerkens- und lobenswert, da ansonsten insbesondere bei Gesetzen mit fiskalischem Charakter umfangreiche gesetzliche Vorschriften zum Durchbrechen der Zweckbindung existieren. Auf Grund der Zweckbindung dürfen auch keine Auskünfte an andere Stellen gegeben werden13 und damit wird auch das Schreckgespenst eines „Bundesmelderegisters“ Utopie bleiben. Denn anders als die Meldeämter dürfen die Landesrundfunkanstalten keinen anderen Stellen für deren Zwecke irgendwelche Daten übermitteln.

2. Datenschutzkontrolle nach dem RBStV Die bisherigen Datenschutzkontrollen bei der GEZ haben sich bewährt, da es seit deren Gründung zum 1.1.1976 keine Datenschutzskandale gab. Jetzt wird der Umfang der für den Beitragseinzug erforderlichen Daten sogar geringer. Es muss nicht mehr festgehalten werden, welche Geräte von welchen Personen einer Wohnung (oder Betriebsstätte) zum Empfang bereitgehalten werden. Vielmehr reicht die Feststellung und dann die Speicherung eines Beitragsschuldners pro Wohnung (bzw. pro Betriebsstätte) aus. Dennoch muss auch künftig kontrolliert werden, ob mit diesen (zweckgebundenen) Daten sachgerecht umgegangen wird. Die datenschutzrechtliche Kontrolle beim Beitragseinzug wird (ebenso wie bislang die Kontrolle der GEZ)14 zweistufig sein (§ 11 Abs. 2 RBStV). Neben einem behördlichen Datenschutzbeauftragten beim handelnden Rechenzentrum sind für die Kontrolle jeweils die für die Landesrundfunkanstalten zuständigen Rundfunkbeauftragten für den Datenschutz und z.T.15 die Landesdatenschutzbeauftragten zuständig. Für den nach § 11 Abs. 2 Satz 3 RBStV zu bestellenden „internen“ Datenschutzbeauftragten gelten die entsprechenden BDSG-Bestimmungen, und zwar in der jeweils geltenden Fassung (dynamische

10 So bereits das BVerfG im Volkszählungsurteil v. 15.12.1983, BVerfGE 65, 1, 46; zur europarechtlichen Vorgabe in Art. 6 Abs. 1 EG-DS-RL vgl. Ehmann/Helfrich, EGDatenschutzrichtlinie, 1999. 11 Also z.B. auch nicht für Programm- oder Sendungszwecke der Landesrundfunkanstalten, vgl. Herb, VBlBW 1992, 201, 203 sowie Gall, in: Beck’scher Komm. zum Rundfunkrecht (o. Fußn. 2), Rdnr. 56 zu § 3 RGebStV. 12 Im Bundesbereich ist das Autobahnmautgesetz (noch) die einzige Vorschrift mit einer derart strikten Zweckbindung. 13 Insb. Finanzämter versuchten bislang (vergeblich), Kontenverbindungsdaten von der GEZ zu erhalten, s. Gall (o. Fußn. 11), Rdnr. 57 zu § 3 RGebStV. 14 Ausf. dazu Herb (o. Fußn. 8), S. 167 ff. 15 Nur für HR, RB und RBB. 16 Zur Qualifizierung als dynamische Verweisung Herb (o. Fußn. 8), S. 168, 169. 17 Zur Kritik insb. die Nw. bei Naujock, in: Beck’scher Komm. zum Rundfunkrecht (o. Fußn. 2), Rdnr. 15 zu § 8 RGebStV; Bergmann/Möhrle/Herb, Datenschutzrecht, Lsbl., Stand: 41. EL April 2010, Rdnr. 9 u. 43 zu § 42 BDSG sowie Schaffland/Wiltfang, BDSG, Rdnr. 4 zu § 42 BDSG. 18 BVerfGE 90, 60, 88. 19 Nach § 26 Abs. 4 BDSG obliegt dabei dem BfDI die Koordinierungspflicht. 20 Sie sind in § 2 Abs. 4 BDSG definiert. 21 Die Satzungsermächtigung findet sich in § 9 Abs. 2 RBStV. 22 Als Fall lässt sich der Auszug eines Partners einer Lebensgemeinschaft in eine andere Lebensgemeinschaft bilden. MMR 4/2011

Verweisung).16 Die Kontrollen entsprechend den Vorgaben in Art. 28 EG-DS-RL werden entweder vom jeweiligen Rundfunkbeauftragten für den Datenschutz oder vom Landesdatenschutzbeauftragten durchgeführt. Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Kontrolle der Rundfunkanstalten durch staatliche Organe, also die Landesdatenschutzbeauftragten, in dem für die Rundfunkanstalten besonders sensiblen und geschützten Bereich der Finanzierung wurden vom Gesetzgeber anscheinend übersehen.17 Doch selbst wenn man die Landesdatenschutzbeauftragten auf Grund ihrer Unabhängigkeit als lediglich „gesellschaftliche Mächte“ ansieht, bleibt ihnen der Einfluss auf die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten verfassungsrechtlich verwehrt.18 Hinzu kommt Folgendes: Anders als im staatlichen Bereich können durch datenschutzrechtliche Vorgaben bewirkte Mehraufwendungen nicht aus (anderen) Steuertöpfen ausgeglichen werden. Unabhängig von diesen Problemen erfordert indessen die Praxis, dass einheitliche datenschutzrechtliche Vorgaben geschaffen werden müssen (da nur so ein Beitragseinzug wirtschaftlich möglich ist) und die Rundfunkdatenschützer und Landesdatenschützer zur Zusammenarbeit verpflichtet sind.19

III. Datenbeschaffung für Beitragseinzug Damit der Rundfunkbeitrag eingezogen werden kann, müssen die personenbezogenen Daten der Beitragsschuldner bekannt sein. Dabei stehen verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung. Zum einen können die Daten vom Betroffenen selbst stammen – sei es, weil er sie selbst geliefert hat, sei es, weil er seiner Auskunftspflicht nachgekommen ist –, zum anderen können sie über Dritte beschafft werden, sei es von öffentlichen Stellen wie Meldebehörden oder von nicht-öffentlichen Stellen20 wie einem Adresshändler.

1. Eigenständige Datenlieferung durch den Betroffenen a) Grundsätzliche Anzeigepflicht der Betroffenen Die Betroffenen müssen ohne Aufforderung selbstständig sowohl die für eine Anmeldung (oder Abmeldung) erforderlichen Daten mitteilen als auch die Änderungen dieser Daten. Wie bislang (§ 3 RGebStV) bestehen also kraft Gesetzes eigenständige Anzeigepflichten der Betroffenen, die in § 8 RBStV enthalten sind. Die mitzuteilenden Daten werden im Gesetz zwar konkret und im Einzelnen genannt (was dem datenschutzrechtlichen Grundsatz der Normenklarheit entspricht), doch leider wird keine gesetzestechnische Trennung zwischen einer Anzeige für eine Wohnung, eine Betriebsstätte oder ein Kraftfahrzeug vorgenommen, sondern alles in einer Norm geregelt. Die in § 8 Abs. 5 Nr. 2 RBStV bestehende Formulierung, bei der Abmeldung auch den dazu „begründenden Lebenssachverhalt“ mitzuteilen, bedarf einer einschränkenden und in der Satzung21 zu konkretisierenden Auslegung.22 Dasselbe gilt für die in § 8 Abs. 4 Nr. 4 enthaltene Verpflichtung, „Angaben zur Lage der Wohnung“ zu machen. Denn damit ist nicht die Lage in einem (Wohn-)Gebiet, sondern die innerhalb eines Gebäudes („3. Stock rechts“) gemeint. b) Anzeigepflicht für den Wechsel und Übergang zum neuen Recht Der Gesetzgeber stellt zunächst die Regel auf, dass jeder der fast 40 Mio. privaten Rundfunkteilnehmer verpflichtet ist, ab dem 1.1.2012 „schriftlich alle Tatsachen anzuzeigen, die Grund und Höhe der Beitragspflicht“ nach dem neuen Staatsvertrag betreffen (§ 14 Abs. 1 RBStV). Wer indessen für seine Wohnung bereits bezahlt (und sei es auch nur für ein Hörfunkgerät), kann auch nichts unternehmen, denn dann gilt die Vermutung des § 14 Abs. 3 RBStV und danach wird er kraft Gesetzes BeitragsHerb: Neue Rundfunkfinanzierung – neue Datenschutzprobleme? 233

schuldner nach dem neuen Staatsvertrag.23 Deshalb bestimmt § 14 Abs. 6 RBStV auch, dass die bislang gespeicherten Daten im notwendigen Umfang weiter genutzt werden können. Allerdings wird es dann notwendig werden, dass z.B. nach Ablauf der Verjährungsfristen für die alte Rundfunkgebühr in den Konten der Schuldner die Daten zu den bereitgehaltenen Geräten (Hörfunk-, Fernsehgerät, neuartiges Rundfunkempfangsgerät einschließlich deren Anzahl) gelöscht werden. 2. Datenlieferung durch Betroffene nach Aufforderung Die Landesrundfunkanstalten können von Beitragsschuldnern oder aber Personen, bei denen „tatsächliche Anhaltspunkte“ vorliegen, dass sie Beitragsschuldner sind, Auskunft verlangen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 RBStV). Diese Formulierung entspricht dem bisherigen § 4 Abs. 5 RGebStV, weshalb auch die dazu ergangene Rechtsprechung herangezogen werden kann.24 Das Auskunftsrecht in § 9 Abs. 1 RBStV wurde aber durch die Sätze 2 und 3 ausgedehnt und erweitert. So müssen nach § 9 Abs. 1 Satz 2 RBStV auch Eigentümer einer Wohnung oder eines Grundstücks oder vergleichbar dinglich Berechtigte (z.B. Erbbau-, Pfand- oder Nießbrauchsberechtigte) Auskunft erteilen. Bei Wohnungseigentumsgemeinschaften kann die Auskunft auch vom Verwalter verlangt werden (§ 9 Abs. 1 Satz 3 RBStV). Diese Datenerhebung bei Dritten (ohne Mitwirkung des Betroffenen) hat sich an den Vorgaben des § 4 Abs. 2 Satz 2 BDSG25 zu orientieren: Zunächst lässt sich feststellen, dass § 9 RBStV eine Gesetzesvorschrift ist, die sich auf Grund der Sozialgebundenheit von Eigentum und der Tatsache, dass der Rundfunkbeitrag vergleichbar der Grundsteuer auf der Immobilie lastet, rechtfertigt.26 Die Eigenart der hier zu erfüllenden Verwaltungsaufgabe des Beitragseinzugs als eines Massenverfahrens mit monatlich relativ geringen Beiträgen lässt schließlich die Wertungen des § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2a BDSG erfüllt sein,27 zumal weitergehende Eingriffsbefugnisse wie ein Betretungsrecht der Wohnung oder ein Beitragsschätzungsrecht28 nicht bestehen. Schließlich muss im Hinblick auf § 9 Abs. 1 Satz 3 RBStV berücksichtigt werden, dass auch nach § 18 Abs. 2 des neuen Volkszählungsgesetzes (Zensus 2011)29 Eigentümer sowie Verwalter auskunftspflichtig sind. Die in § 9 Abs. 1 Satz 4 RBStV vorgesehene Möglichkeit, mit dem Auskunftsverlangen weitere (und über die in der Anzeigepflicht nach § 8 RBStV hinausgehende) Daten (z.B. einen Handelsregisterauszug) zu verlangen, schafft eine umfassende Datenerhebungsmöglichkeit und ist der Vielgestaltigkeit der Lebenssachverhalte bei fast 40 Mio. Betroffenen geschuldet. Wie die gleich lautende Vorgängervorschrift (§ 4 Abs. 5 Satz 3 RGebStV) ist sie indessen nur für Einzelfälle möglich und wird nicht nur durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und allgemeine Rechtsgrundsätze im öffentlichen Bereich beschränkt, sondern muss auch durch eine noch zu erlassende Satzung entsprechend § 9 Abs. 2 Nr. 3 RBStV konkretisiert werden.

3. Datenbeschaffung über den einmaligen Meldedatenabgleich Nach § 14 Abs. 9 ist der einmalige Abgleich mit den Daten der Einwohnermeldeämter zum Zwecke der Bestands- und Ersterfassung zulässig. Dies war und ist eine strittige Norm. Dieser Abgleich ist zulässig, wenn eine bestimmte und normenklare Regelung getroffen wird, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Dabei spielen insbesondere die im Urteil zur Vorratsdatenspeicherung30 aufgestellten Grundsätze eine Rolle. Allerdings werden hier die Meldedaten nicht wie die dort behandelten TK-Daten „auf Vorrat zu unbestimmten und noch nicht bestimmbaren Zwecken“31 verwendet, sondern nur für den einen und mit strikter Zweckbindung versehenen einmaligen Abgleich zur Feststellung von Beitragsschuldnern. Dennoch würden auch die im Urteil genannten Kriterien der Geeignet234 Herb: Neue Rundfunkfinanzierung – neue Datenschutzprobleme?

heit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne32 erfüllt werden: c Der Abgleich ist geeignet, sowohl eine Überprüfung anlässlich der Systemumstellung vorzunehmen, als auch noch nicht erfasste Personen einer Ersterfassung zuzuführen. Denn hier werden Aufklärungsmöglichkeiten zur Feststellung einer Beitragsschuld geschaffen, die sonst nicht bestünden. c Der Abgleich ist erforderlich, da nur so bei diesem Massenverfahren die im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe vollständig, in angemessener Art und Weise sowie zeitgemäß zu erfüllen ist.33 Weniger einschneidende Mittel stehen nicht zur Verfügung; im Gegenteil, es liegt im Vergleich zu einer flächendeckenden Beauftragtenkontrolle ein milderes Mittel vor. c Der Abgleich ist auch datenschutzrechtlich verhältnismäßig, weil lediglich eine einmalige Datenverwendung auf Grund eines Systemwechsels erfolgt. Andernfalls müsste eine Erhebung bei Millionen von betroffenen Personen erfolgen, was nicht nur einen unverhältnismäßigen Aufwand darstellte, sondern bei einer Vor-Ort-Erfassung auch erheblich mehr in die Privatsphäre eingreifen würde. Des Weiteren ergibt die Interessenabwägung bezogen auf den einzelnen Betroffenen, dass die Interessen der bereits erfassten Teilnehmer nicht verletzt werden und im Hinblick auf die noch nicht erfassten Personen kein überwiegendes Interesse besteht, unerkannt zu bleiben.34 c Schließlich wird auch die Zweckbestimmung der Meldegesetze nicht verletzt, denn diese liegt gerade in der Mitwirkung der Aufgabenerfüllung anderer Behörden oder sonstiger öffentlicher Stellen. Da die Landesrundfunkanstalten beim Beitragseinzug öffentliche Stellen i.S.d. Melde- und Datenschutzgesetze sind,35 welche die Aufgabe haben, den öffentlich-rechtlichen Rundfunkbeitrag zu erheben, kann auf die Melderegister zugegriffen werden.

4. Verwendung der Daten aus dem einmaligen Melderegisterabgleich Den Landesrundfunkanstalten stehen gegenüber den Einwohnermelderegistern drei verschiedene und kumulativ anzuwendende Möglichkeiten zur Verfügung: Zum ersten erhalten sie Daten auf Grund des in § 14 Abs. 9 RBStV geregelten einmaligen Meldedatenabgleichs. Zum zweiten bleiben die regelmäßigen Datenübermittlungen nach den jeweiligen landesrechtlichen Vorschriften, mit denen Umzüge (und Sterbefälle) mitgeteilt werden (§ 11 Abs. 4 Satz 5 RBStV). Zum dritten bleiben schließlich die Möglichkeiten, Einzelauskünfte bei den Meldebehörden zu erhalten, wenn auch über § 11 Abs. 4 Satz 3 RBStV auf die Datenarten nach § 14 Abs. 9 Nr. 1 bis 8 RBStV beschränkt. Die enumerativ aufgeführten Daten aus dem einmaligen Abgleich müssen bis spätestens zwei Jahre nach Erhalt genutzt worden sein (§ 14 Abs. 9 Satz 1 RBStV). Sie können sowohl zur Feststellung einer Beitragspflicht als auch nach § 14 Abs. 9 Satz 4 RBStV „zur Aktualisierung oder Ergänzung von bereits vorhandenen Teilnehmerdaten“ genutzt werden. Damit kön23 Dies dürfte über 90% der privaten Haushalte betreffen. 24 Gall (o. Fußn. 11), § 4 RGStV Rdnr. 65 ff., sowie Herb, VBlBW 1994, 344 ff. 25 Genauer: An den entsprechenden Normen der Landesdatenschutzgesetze. 26 Also die Voraussetzungen von § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BDSG erfüllt. 27 Bergmann/Möhrle/Herb (o. Fußn. 17), Rdnr. 36 zu § 4 BDSG. 28 Wie es z.B. in § 162 AO existiert. 29 Zensusgesetz 2011 v. 8.7.2009, BGBl. I, S. 1781. 30 BVerfG MMR 2010, 356. 31 BVerfG MMR 2010, 356. 32 Wie o. Fußn. 31. 33 Vgl. Bergmann/Möhrle/Herb (o. Fußn. 17), Rdnr. 23 zu § 13 BDSG sowie Rdnr. 15 zu § 14 BDSG. 34 Zu weitgehend der VGH Baden-Württemberg VBlBW 1995, 367, 370, der Schwarzhörern jegliche schutzwürdigen Belange abspricht. 35 Grundlegend VGH Baden-Württemberg VBlBW 1995, 367. MMR 4/2011

nen z.B. auch die Teilnehmerkonten, für die trotz der seit 1.1.1992 bestehenden Pflicht, zur näheren Konkretisierung das Geburtsdatum anzugeben (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 RGebStV), keine Daten vorhanden sind, eben um das Geburtsdatum ergänzt werden. Das Verbot, Daten von solchen Betroffenen zu übermitteln, für die eine melderechtliche Auskunftssperre besteht (§ 11 Abs. 4 Satz 6 RBStV) gilt nicht für den einmaligen Abgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV, da dort ein Verweis fehlt.

5. Datenbeschaffung von anderen Stellen Mit § 11 Abs. 4 RBStV wird die Ermächtigungsgrundlage geschaffen, sowohl bei öffentlichen wie nicht-öffentlichen Stellen personenbezogene Daten ohne Kenntnis der Betroffenen zu erheben. Die Norm ist eine eigenständige Rechtsgrundlage. a) Daten von öffentlichen Stellen Ein Datenerwerb von anderen öffentlichen Stellen als den Meldebehörden kann neben § 11 Abs. 4 RBStV auch auf der Grundlage der dafür bestehenden spezialgesetzlichen Normen (z.B. § 9 HGB) erfolgen. Das für eine Einsicht ins Grundbuch notwendige berechtigte Interesse i.S.v. § 12 GBO ist auf Grund der Regelungen insbesondere in § 9 Abs.1 Satz 2 RBStV als gegeben anzusehen. b) Daten von nicht-öffentlichen Stellen, insbesondere Adresshändlern Bereits seit Jahren nutzt die GEZ die Möglichkeiten des Adresserwerbs. Dabei werden von Adresshändlern bestimmte Adressen erworben, mit dem Bestand der Rundfunkteilnehmer abgeglichen, und wer nicht gemeldet ist, wird angeschrieben (sog. Mailings). Nachdem die Zulässigkeit angezweifelt worden war, hat der Gesetzgeber mit Wirkung zum 1.4.2005 eine bereichsspezifische Vorschrift erlassen, die pauschal auf § 28 BDSG verwiesen hat (§ 8 Abs. 4 RGebStV).36 Die nochmalige Änderung zum 1.9.2008 beseitigte den Pauschalverweis und regelte detailliert, welche Daten erworben werden dürfen. Mit dem § 11 Abs. 4 RBStV erfolgt eine Fortschreibung und Präzisierung, weil eine Beschränkung auf die der Anzeigepflicht nach § 8 RBStV unterfallenden Daten erfolgt. Auch gegen die neue Norm wurden und werden immer wieder „datenschutzrechtliche Bedenken“ geltend gemacht und dies obwohl auch das 2009 geänderte BDSG nach wie vor den Adresserwerb zulässt.37 Abgesehen vom wirtschaftlichen Erfolg dieser Aktionen zur Verbesserung der Gebührengerechtigkeit38 besteht mit § 11 Abs. 4 RBStV (zumindest jetzt) eine klare und bestimmte Rechtsgrundlage. Wie bislang wird von dieser Ermächtigung nur zur Feststellung von solchen Personen Gebrauch gemacht, die ihre Anzeigepflichten nach § 8 RBStV verletzt haben. Als Wertungswiderspruch muss man es bezeichnen, wenn einerseits der Ankauf von CDs mit Daten mutmaßlicher Steuerhinterzieher für zulässig erachtet wird39 (obwohl diese CDs regelmäßig nur durch kriminelle Handlungen entstanden sind), die Anmietung eines „legalen Produktes“, nämlich von Adressen, aber als „datenschutzrecht-

36 Dazu ausf. Herb, RDV 2005, 252. 37 Mit Wirkung ab 1.9.2009 wurden §§ 28, 29 BDSG geändert und der Adresshandel (leicht) eingeschränkt; ausf. zur neuen Rechtslage Bergmann/Möhrle/Herb (o. Fußn. 17), Rdnr. 310 bis 425 zu § 28 BDSG. 38 Der Erfolg wird in den GEZ-Geschäftsberichten Jahr für Jahr eindrucksvoll belegt; vgl. z.B. GEZ-Geschäftsbericht 2009, S. 23, 24, abrufbar unter: www.gez.de. 39 ULD-PM v. 22.7.2010, RDV 2010, 243. 40 Sie sind z.B. in § 3 Abs. 8 Satz 2 BDSG sowie den Landesdatenschutzgesetzen (z.B. § 3 Abs. 5 LDSG BW) definiert. 41 Das Massengeschäft wurde zusammen mit den jeweiligen Gebührenabteilungen der Landesrundfunkbeauftragten und der von ihnen beschäftigten Gebührenbeauftragten erledigt. 42 S. o. Fußn. 37. MMR 4/2011

lich bedenklich“ eingestuft wird. I.Ü. scheint ein Problem des Adresshandels die mangelhafte Kontrolle dieser nicht-öffentlichen Stellen durch die Aufsichtsbehörden nach § 38 BDSG zu sein, denn ansonsten würden sich wohl kaum die Adressen von Verstorbenen oder Tieren in den Angebotslisten verstecken können. Angesichts der eindeutigen Rechtsgrundlage und der strikten Zweckbindung ist indessen die jetzige Formulierung in § 11 Abs. 4 Satz 1 bis 3 RBStV zum Datenerwerb datenschutzrechtlich nicht (mehr) zu beanstanden. c) Verbot der Rückübermittlung Vom Verbot der Rückübermittlung der erhaltenen Daten (§ 11 Abs. 4 Satz 4 RBStV) sind nicht die unzustellbaren Adressen (bei denen auch regelmäßig der Personenbezug fehlt) erfasst. d) Befristetes Verbot des Adressankaufs privater Personen Nach § 11 Abs. 4 RBStV ist der Adresserwerb zwar zulässig, aber mit § 14 Abs. 10 RBStV erfolgt eine zeitliche und gegenständliche Einschränkung. Denn danach besteht bis zum 31.12.2014 ein Verbot des „Ankaufs“ von Adressen privater Personen. Es soll wohl der spiegelbildliche Ausgleich dafür sein, dass ein einmaliger Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV stattfindet. Dieses Verbot gilt indessen nur für Adressdaten privater Personen, also personenbezogene Daten zu einer Adresse. Der Kauf von Wohnungsdaten (z.B. Anzahl der Wohnungen zur Hausnummer 5 der X-Straße) bleibt hingegen zulässig (selbst wenn damit durch Zusammenführen mit anderen Daten ein Personenbezug herstellbar wäre). Da nur der Ankauf von Daten „privater Personen“ verboten wurde, können die Adressen von Firmen, Freiberuflern oder Selbstständigen auf der Grundlage von § 11 Abs. 4 RBStV erworben werden. Die Datenbeschaffung von öffentlichen Stellen bleibt zulässig (auch wenn diese hierfür irgendwelche Zahlungen fordern).

IV. Aufgabenerfüllung durch Einschaltung von Dritten und Auftragsdatenverarbeitung Gläubiger des neuen Beitrags sind wie bei der Rundfunkgebühr jeweils die Landesrundfunkanstalten. Sie können die damit verbundenen Aufgaben selbst, über ein gemeinsames Rechenzentrum in „Verwaltungsgemeinschaft“ oder durch Übertragung auf (datenschutzrechtlich) Dritte40 erledigen.

1. Aufgabenerledigung über eine Verwaltungsgemeinschaft Bislang hat die GEZ das Massengeschäft41 im Rundfunkgebühreneinzug erledigt. Sie ist die seit dem 1.1.1976 bestehende „Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland“ und ist ein auf einer Verwaltungsvereinbarung beruhendes rechtlich unselbstständiges Rechenzentrum. Nach § 10 Abs. 7 Satz 1 RBStV wird nun für die Landesrundfunkanstalten festgestellt, dass diese die Aufgaben des Beitragseinzugs „und die damit verbundenen Rechte und Pflichten ganz oder teilweise durch die i.R.e. nicht rechtsfähigen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsgemeinschaft betriebenen Stelle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten selbst“ wahrnehmen. Bislang war diese gemeinsame Stelle die GEZ. Sieht man die GEZ jeweils als Bestandteil der Rundfunkanstalten an, so ist sie nicht Dritte i.S.d. Datenschutzgesetze.42 Gleichwohl war bislang vom Gesetzgeber in § 8 Abs. 2 Satz 1 RGebStV die entsprechende Anwendung der Vorschriften zur Auftragsdatenverarbeitung vorgeschrieben. Mit dem Wegfall dieser Formulierung (vgl. § 11 Abs. 2 RBStV) ist nun klargestellt, dass die genannte Stelle (das „gemeinsame Rechenzentrum“) ein Bestandteil der Rundfunkanstalten ist und die Vorschriften zur Auftragsdatenverarbeitung auch nicht mehr analog anzuwenden sind. Herb: Neue Rundfunkfinanzierung – neue Datenschutzprobleme? 235

2. Beauftragung von Dritten Neben einem gemeinschaftlichen Rechenzentrum können auch andere Stellen, also datenschutzrechtlich Dritte, ganz oder teilweise beauftragt werden, für die dann die Regelungen der Auftragsdatenverarbeitung43 gelten. Der Gesetzgeber hat diese Beauftragung in zwei Normen geregelt: In § 10 Abs. 7 Satz 2 RBStV ist zunächst die Ermächtigungsgrundlage für eine Übertragung enthalten einschließlich der Möglichkeit, dies durch eine Satzung44 zu regeln. Dabei kann die Landesrundfunkanstalt nach Satz 3 eine solche Übertragung auf diejenigen Dritten ausschließen, „die durch Erfolgshonorare oder auf Provisionsbasis vergütet werden“. Da die Landesrundfunkanstalten frei sind, die genauen Bedingungen einer Auftragsvergabe an Dritte zu regeln, kann die insoweit rechtlich überflüssige Norm nur als Fingerzeig des Gesetzgebers verstanden werden, Tätigkeiten möglichst nicht auf solche Dritte zu übertragen, welche die genannten Voraussetzungen erfüllen (wie es z.B. bislang bei den Gebührenbeauftragten der Fall war). Die zweite Norm, welche die Einschaltung von Dritten regelt, ist § 11 Abs. 1 RBStV, der bestimmt, dass die datenschutzrechtlichen Vorschriften zur Auftragsdatenverarbeitung anzuwenden sind. Zusammenfassend lässt sich indessen feststellen, dass damit weiterhin der Streit bei § 11 Abs. 1 RBStV bestehen bleibt, was einerseits Auftragsdatenverarbeitung und andererseits Funktionsübertragung45 ist. Aber auch bei § 10 Abs. 7 Satz 2 RBStV muss geklärt werden, was „einzelne Tätigkeiten“ sind. Jedenfalls wird man die Übertragung des Forderungseinzugs aus bestandskräftigen Gebührenbescheiden, die Einschaltung von Call-Centern oder Dienstleistern, die einfache Sachbearbeitungstätigkeiten ausführen, oder den Ausdruck und Versand von Gebührenbescheiden als „einzelne Tätigkeit“ i.S.v. § 10 Abs. 7 RBStV bzw. Auftragsdatenverarbeitung i.S.v. § 11 Abs. 1 RBStV ansehen müssen.

V. Beitragsbefreiung und Ermäßigung Bislang sah der RGebStV die Möglichkeit vor, dass sich Betroffene in einem Antragsverfahren aus gesundheitlichen oder finanziellen Gründen von der Zahlung befreien lassen.46 Auch im RBStV sind umfangreiche und jetzt noch erweiterte Regelungen zur Befreiung von der Zahlungspflicht enthalten,47 die aber nur für natürliche Personen gelten und an die finanzielle Leistungsfähigkeit anknüpfen (§ 4 Abs. 1 RBStV). Daneben besteht (unabhängig von der Einkommenslage) die Möglichkeit einer Ermäßigung auf ein Drittel, wenn bestimmte gesundheitliche Voraussetzungen vorliegen.

1. Voraussetzungen für eine Ermäßigung Nach § 4 Abs. 2 RBStV wird eine Ermäßigung auf ein Drittel für blinde oder wesentlich sehbehinderte oder hörgeschädigte Menschen gewährt; dasselbe gilt für den, der ständig nicht an öffentlichen Veranstaltungen teilnehmen kann und einen Behindertengrad von 80% oder mehr hat (was durch das sog. Merkzeichen RF bescheinigt wird).48

2. Antragsverfahren bei Befreiung oder Ermäßigung Wer die soziale Leistung der Befreiung begehrt, muss dies in einem Antragsverfahren nachweisen (§ 4 RBStV). Dies geschieht in der Regel dadurch, dass ein im Gesetz in § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 RBStV genannter Bescheid eines Sozialleistungsträgers vorgelegt wird, in dem dieser eine bestimmte soziale Leistung gewährt (z.B. Grundsicherung, Arbeitslosengeld II, BaföG) oder die gesundheitlichen Voraussetzungen bescheinigt. Für den im Bescheid genannten Leistungszeitraum (selten länger als ein Jahr) wird dann (ohne weitere eigene Prüfung durch die Landesrundfunkanstalt) die Beitragsbefreiung gewährt. Da es sich bei über 3 Mio. befreiten Personen um ein Massenverfahren 236 Herb: Neue Rundfunkfinanzierung – neue Datenschutzprobleme?

handelt, werden die eingehenden Bescheide zunächst vollständig gescannt und dann an die Plätze der Sachbearbeiter zur Prüfung gegeben. Der Betroffene kann dabei nach § 4 Abs. 7 Satz 2 RBStV entweder den Originalbescheid eines Sozialleistungsträgers (oder eine beglaubigte Kopie davon) an die GEZ senden oder aber eine entsprechende Bestätigung des Sozialleistungsträgers, dass die Voraussetzungen vorliegen (sog. Drittbescheinigung).

3. Datenschutzrechtliche Problematik In den Bescheiden der Sozialleistungsträger sind regelmäßig auch solche sensiblen Daten enthalten, die für die Befreiungsbearbeitung nicht benötigt werden. Dies ist bei den sog. Drittbescheinigungen nicht der Fall. Ob eine Drittbescheinigung ausgestellt wird, liegt indessen außerhalb des Einflussbereichs der Landesrundfunkanstalten und oft aus kompetenzrechtlichen Gründen auch außerhalb derjenigen des Landesgesetzgebers. Deshalb müssen nach wie vor auch Originalbescheide eingereicht werden können, was § 4 Abs. 7 Satz 2 RBStV auch vorsieht. Aus datenschutzrechtlicher Sicht muss indessen auf die strikte Zweckbindung der gespeicherten Daten hingewiesen werden, was bedeutet, dass die Landesrundfunkanstalt keiner anderen Behörde (und erst recht nicht einer nicht-öffentlichen Stelle) die Daten herausgeben darf. Eine sofortige Schwärzung nicht benötigter Daten auf den Sozialleistungsbescheiden nach Antragstellung ist indessen weder rechtlich erforderlich noch praktisch durchführbar. Selbst das Sozialgesetzbuch kennt diese Fallgestaltungen wie § 67d Abs. 3 SGB X zeigt: Sind mit Sozialdaten weitere Daten verbunden und ist „eine Trennung nicht oder nur mit unvertretbarem Aufwand möglich“,49 so dürfen diese sog. „überschießenden Daten“ sogar übermittelt werden. Dann gilt dies aber erst recht für eine bloße Speicherung mit der geschilderten rigorosen Zweckbindung. Das Befreiungsverfahren mit seinen Millionen von Befreiungsanträgen ist ein Massengeschäft,50 bei dem nicht Heerscharen von Mitarbeitern nur damit beschäftigt werden können, „überschießende“ Daten in den Sozialleistungsbescheiden zu schwärzen, obwohl sie nie weitergegeben werden dürfen. Dies zumal die Zahlungsausfälle dieser Befreiungen nicht vom Staat ersetzt, sondern von den übrigen Beitragsschuldnern getragen werden müssen (obwohl zwischen ihnen keine Solidargemeinschaft besteht).51

VI. Datenschutzrechte der Beitragsschuldner Die Gewährung von Rechten für Betroffene ist ein zentraler Bestandteil des Datenschutzes und nach § 6 BDSG sind diese Rech43 Die Anforderungen werden z.B. in § 11 BDSG sowie den Landesdatenschutzgesetzen (z.B. § 7 LDSG BW) geregelt. 44 Die Satzungsermächtigung findet sich in § 9 Abs. 2 RBStV. 45 Zurecht krit. zu dieser frei geschaffenen Rechtsfigur Bergmann/Möhrle/Herb (o. Fußn. 17), Rdnr. 10 ff. zu § 11 BDSG. 46 Vgl. § 6 RGebStV für natürliche Personen und § 5 Abs. 7 bis 10 für bestimmte, insb. gemeinnützige Institutionen wie Krankenhäuser, Behinderten- oder Jugendhilfeeinrichtungen. 47 Vgl. die ein Dutzend Tatbestände in § 4 Abs. 1 RBStV und die drei Ermäßigungen in Abs. 2. 48 Das BSG sah in seinem U. v. 28.6.2000 (NJW 2001, 1966) „in der Gebührenbefreiung für Behinderte einen Verstoß gegen den gebührenrechtlichen Grundsatz der verhältnismäßigen Gleichbehandlung aller Nutzer“, weshalb die logische Konsequenz gewesen wäre, diese Personen voll heranzuziehen und nicht nur mit einem Drittel. 49 Darunter fällt ein „unverhältnismäßig großer Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft“, Bergmann/Möhrle/Herb (o. Fußn. 17), Rdnr. 15 zu § 67 d SGB X; vgl. auch die gleichlautende Norm des § 15 Abs. 5 BDSG . 50 So gab es 2009 über 3 Mio. Befreite, vgl. GEZ-Geschäftsbericht 2009, S. 26, abrufbar unter: www.gez.de. 51 So bereits von Maydell 1987 in seinem Gutachten „Zur rechtlichen Problematik der Befreiung von den Rundfunkgebühren“. MMR 4/2011